地震簡訊擾民事件,是怎麼一回事?

日前發生地震報告簡訊擾民事件,我以之前與氣象局合作,開發「KNY台灣天氣.地震速報」App,來提供「強震即時警報 ( EEW ) 」的服務,當時也短暫經歷過類似的過程。

故,我想以自身淺薄經驗,針對此事件的發生,來回推脈絡、找出問題,並提出一些建議,以供有機會處理類似系統的朋友參考。

發送這類速報或報告時,從最上層的資訊發佈端,一直到最末層的資訊接收裝置,這一整段機器對機器 ( Machine to Machine, M2M) 資訊傳播過程,中間經過好幾層不同系統的跨接與轉換,如沒經過幾次完整的測試,其實就有可能出現類似的錯誤。

 

事件發生:重複發送、遲送以及根本沒發送的地震簡訊

前幾天,你的手機是否也收到這樣的簡訊?

“警訊通知 [地震報告] 05/06 15:53 花蓮縣近海發生規模4.7有感地震,最大震度花蓮縣紅葉3級,氣象局。”

根據新聞報導,有民眾在5月6日一天內收到多封同樣簡訊;也有民眾過幾天後,才收到5月6日的地震簡訊;然而,有民眾身在震央附近,卻未收到任何訊息。
如此的「擾民」簡訊,讓民眾將矛頭指向氣象局,氣象局電話因此被打爆了。

 

回推脈絡:由氣象局打頭陣 發送地震報告測試系統

我們先來了解,為什麼民眾會收到這樣的簡訊,先從這個系統說起:「災防告警細胞廣播訊息系統」(Public Warning System,以下簡稱 PWS)。
5月初剛由國家通訊委員會推出的 PWS,架構由以下四大單元組成。

  1. 政府災防警訊端
  2. 訊息匯整與派送端
  3. 訊息傳送管道端
  4. 應用終端

 

PWS 由中央部會及地方政府發布,依國家災害防救科技中心 (以下簡稱 NCDR) 規劃,告警訊息分為以下四大類:

  1. 國家級警報:又稱 總統級警報,民眾可能立即受危害,如地震速報(當氣象局偵測地震規模5.0以上且預估至少一縣市政府所在地之震度達5級以上時,針對預估震度4級以上的縣市民眾發送即時地震訊息),空襲警報(當民防管制所接收軍方之警報命令後,會啟動警報器聲響及發放示警訊息等方式提供民眾緊急避難)。
  2.  緊急警報:目前尚在規劃中。
  3.  警訊通知:適用較無急迫性,但與民眾生活息息相關之警訊,如氣象局的大雨即時訊息、地震報告;公路總局的公路封閉警戒;水利署的水庫放流警戒;水保局的土石流警戒;疾管署的疫情通知、國際旅遊疫情;民防管制所的空襲警報演習等。
  4.  測試訊息:用於測試災防告警系統之用。

 

以本次的地震簡訊新聞事件而言,各架構的單位分別是:

  •  政府災防警訊端:氣象局
  •  訊息匯整與派送端:國家災害防救科技中心
  •  訊息傳送管道端:各電信業者
  •  應用終端:使用者的手機

 

而本次所發送的簡訊內容是「地震報告」,屬於「警訊通知」等級,為無急迫性、但與民眾生活息息相關之警訊。

不過,「警訊通知」有許多種,為什麼這次會收到「地震報告」,而不是公路封閉、土石流警戒、疫情通知、空襲警報演習等其他通知呢?

因為,這個平台是由 行政院災害防救辦公室 指導、國家通訊傳播委員會 ( NCC ) 與 國家災害防救科技中心 ( NCDR ) 共同規劃,並與國內電信業者合作,於 105 年 5 月起與 交通部 中央氣象局「地震速報系統」介接先行營運測試。

換句話說,這次訊息的「政府災防警訊端」,由氣象局打頭陣,而不是公路總局、水利署、水保局、疾病管制屬或是其他中央或地方單位;不過,未來各個單位也有機會成為訊息的政府災防警訊端,絕對要重視這次事件,建議趁這次機會事先推演或測試,尤其汛期即將來到。氣象局這次打先鋒,並承擔其他單位的責任,實在辛苦。

 

找出問題:收訊與轉發端出錯 卻未見回應

這次發送的訊息並非「國家級警報」,但為何民眾收到過多重複發送簡訊、或是過了好幾天才延遲收到簡訊呢?以 PWS 架構資訊流過程,來推論可能的問題點:

  •  氣象局在地震發生過後幾分鐘,發送地震報告給 NCDR。
  •  NCDR 接收後,是否重複或延後發送給電信業者?
  •  電信業者的系統接收後,是否重複發送或延後發送給手機用戶?

 

我們一個一個來拆解這三個可能的問題點:
  1. 在這流程中,氣象局作為最上游資料提供者(政府災防警訊端),他們做的事情就是提供資料,依照目前新聞與氣象局對外說明看來,氣象局僅發布一次資訊給 NCDR,並沒有重複發送,問題看來不在氣象局。
  2. NCDR 屬於訊息匯整與派送端(收訊與轉發),他們在事發當下,究竟接收了幾次氣象局的資料?發送了幾次訊息給電信業者?這些問題應該短時間內就可以提出 log 紀錄釐清,不過,目前未見NCDR對外公開資訊說明。
  3. 電信業者屬於訊息傳送管道端(收訊與轉發),雖然為商業公司,但屬特許行業,受 NCC 管轄與督導,有協助作防救災之責。

當電信業者收到 NCDR 資訊後,再轉發給民眾時,究竟是某幾家業者發生這樣的情況?還是全部的業者都發生這種情況呢?
近日 立法院交通委員會 質詢時,NCC 也回應立委,將會有一份檢查報告,希望能儘快公開,以釐清問題點。目前新聞訊息是寫已經有檢查報告出來,但目前詢問立委告知,下週一 05/17 才會提供給立委或外界。

針對 NCC 與電信商的部分,05/11 下午2:00 NCC第696次委員會議後例行記者會 有作說明,讀者可作參考,5分10秒處開始。

 

提出建議:促進公私部門合作 媒體傳播正確知識與觀念 民眾學習包容小錯誤

PWS 系統牽涉許多公部門單位與商業公司,但 PWS 整個系統由公部門建構,而政府應該是一體的、國家也應該是一體的,應該有一套標準作業程序,出現錯誤時才能儘快釐清問題,而非各單位各執一詞、互相推諉,反而造成民眾質疑、不信任。

因此,目前應該思考精進政府效能,或是促進公私部門合作,畢竟這是傳遞災難訊息的系統,更應該快速、清楚、明確。

PWS為資通訊系統,log 紀錄可以快速的清查與比對,應該在一天內即可釐清問題點、快速改善,並馬上對外發布統一的改善情況,讓民眾馬上得知清楚狀況。

此次以地震報告做為測試,民眾收到的簡訊,沒有標註為「測試」兩字;但訊息最末端直接標明「氣象局」,難怪民眾僅能將怨氣出在氣象局身上。

沒犯錯的氣象局,卻被推到火線,使得現有人力全都得變成客服人員,不斷接電話向民眾一一解釋,反而干擾、降低氣象局原本的專業服務能力。
由於焦點錯置,導致媒體也追著氣象局、NCC跑,卻沒有媒體向 行政院災害防救辦公室 詢問,嘗試釐清問題,並找出解決方案。

未來類似事件必定可能再次發生,因此建議 行政院災害防救辦公室 應儘速指導改善,並擬定一套標準作業程序。而負責發布防災訊息的單位,絕對不該再被推上火線。

在問題真正釐清前,目前公部門因應做法是可能暫時關閉該系統,但這並不是最佳解決方式。一個立意良善的救人系統暫時失去功能,而未來究竟是災難先到,還是檢討報告先出來,恐怕沒人說得準。

這次警訊通知的簡訊失誤,反映出:為解決公共問題而衍生的公共服務,應該依公私協力夥伴關係(Public Private Partnership,PPP)進行合作,讓熟悉客服、也有能力足以處理大量客戶抱怨的私人商業公司,站上第一線;而提供高階技術與公共服務的公部門,不需要面對一般民眾,也不該成為服務出錯時的箭靶。

例如,這次事件衍生的客服問題,應該交由電信業者負責,而不是讓公部門直接站上火線。電信業者的確有能力接受大量的客戶抱怨反應,然後彙整後再上報給 NCC / NCDR / CWB 等單位。

氣象局就像是寄信者,電信商則是信差,寄信者和信差應該各司其職、各自承擔應負的責任。而最好的方式就是:讓公部門繼續擔任寄信者角色,而信差,就讓更擅長面對火線的私人商業公司提槍上陣吧。

 

結語

本文除了釐清技術上問題,也希望民眾能學習了解到,我們國家現在可以提供哪些新科技公共服務,避免遇到的時候受到「驚嚇」。在不造成民眾危害或太多困擾下,民眾也需要給公部門學習與犯錯的空間,多容忍公部門的一些小錯誤。民眾不應該認為這是擾民的簡訊,未來災難可能會更加頻繁,收到類似的訊息將會越來越多。才不會讓一個出於救人原意的系統因而停擺,殊為可惜。

一個救人的系統,其實需要公部門與民眾一起合作,民眾自身更是有責任、義務與權利去學習新的防救災相關知識,不能把防救災問題都丟給官方,因為命是自己的。

最後,我認為公部門有責任、商業公司有責任、媒體輿論有責任、民眾認知學習也有責任,多方都該學習如何讓新形態的公共服務更順暢推行,尤其是防救災相關的服務。因為,沒有人能預測災難會先來,還是明天會先來,別在災難尚未來臨之前,我們就已經先自亂陣腳。

祝福未來一切平安無災。

 

參考資料: