App 政策 開放資料

一個新科技政策，是如何被執行的 – 政府 App 系列(一)

陳坤助

2016 年夏天，一場公部門某單位的內部小會議。

彼此寒暄坐定後，簡報者開始操作筆電、投影筆，介紹該單位為 Open Data 政策所新製作的成果。

然而，在介紹的過程中，我已經開始冒汗，內心暗暗的念了好幾次：「不好了～」。因為，對方邀請我，是來與他們討論「開放資料」的，並且因為我熟悉 App 產業，也希望我給他們一些在 App 上的建議，但他卻正在介紹該單位的「超炫視覺化網站」。

新網站介紹完畢，他們抬頭看著我，想聽聽我的建議。雖然不忍心，但我還是告訴他們：「這不是開放資料，你們做錯了。開發新網站並不是開放資料，就算這網站用視覺化的方式，另外開發 App 也不是開放資料，你們做錯了。」

講更直白一點，如果這原本是要努力作開放資料的話，似乎是白費了。

他們露出不可置信的表情，彼此面面相覷。這幾年來，我不斷在政府各階層各業務的公務人員朋友臉上，看到這樣愕然的表情，因為他們曾經投入無數的心力和時間，卻在這一刻通通被否定。

幾十秒的沈默之後，他們慢慢從愕然中回神，開始不斷追問我：「我們辛辛苦苦做了這樣的網站，將資料以視覺化圖表呈現，讓民眾可以一目了然，為何這樣不屬於開放資料便民服務？如果把原始資料通通開放出來，那政府還要做什麼？」

他們並不是第一個這樣提問的公務單位，很可能也不會是最後一個。

我開始向他們解釋，政府推動開放資料，其實只要將單位擁有的原始資料釋出，讓第三方能直接取用即可。而我一直認為，開放資料對公部門的價值，就是讓公務員更能回歸業務職掌，專注在原本應做的事情，甚至是推動更高階事務；而非浪費青春、人力在無謂的報告或瑣碎事物上。

這樣的場景與對話，在這幾年中，不斷的發生與輪迴著。

 

主官的幻覺

從數年前倡議開放資料起，我頻繁接觸公部門，發現相關單位、政府智庫、公部門合作廠商等，都常常誤解開放資料的意涵。

雖然中央政府已經持續推動開放資料，但這幾年仍然常常在公部門，看到許多單位的主官有一種迷思，認為政府除了推動開放資料是不夠的，最好也能自行挽袖開發相關應用，例如網站、App 等。

卻不知這樣的認知與行為，自願選擇跳入商業市場中來攪和，已經把自己的位置，放到最底層的應用層，結果得直接面對使用者大眾，讓原本已經稀缺的公共資源繼續流失。而原本屬於公務部門該做的基礎建設，卻已經無力處理。

在開放資料相關業務會議上，常常熱烈地討論「公部門能為民眾做什麼應用？這樣的資料能做什麼？這樣的資料誰會用啊？」，卻很少討論「公部門如何與外部合作」。

這種情況，我稱為「奶媽幻覺」。單位的主官們希望，自己成為各種公共服務的提供者，於是一肩挑起各種業務；但畢竟時間有限、人力也有限，當一股腦的去承擔過多熱門業務，尤其是想追那些最新潮的名詞，「什麼都要自己來」的結果，累壞了卻是第一線基層的承辦人員，也拖累了公共服務品質。

另一種幻覺，則是「績效幻覺」。單位的主官們相信，能夠彰顯自己部門價值的方式，就是不斷推出所謂「便民服務」，讓民眾「有感」，以提高部門在大眾眼中的能見度，而且這樣上面的長官也比較容易看到他們的努力。外加有些不理解情況的議員、立委會逼問：「為什麼你們都不做。」，既然這樣，乾脆做做漂亮的績效給他們看好了，畢竟預算是他們審的。

於是，他們絞盡腦汁從民眾食衣住行各領域找出切入點，像個奶媽褓姆一般，恨不得一肩攬下國民各種日常生活上的公共應用服務，讓民眾從早晨睜開眼睛的那一刻起，就活在政府直接提供的各種終端服務應用產品中。

 

基層的焦慮

單位主官的幻覺，卻常常帶來基層們的焦慮。一種是「生存焦慮」，他們深怕資料開放後，民間再也不需要他們，他們單位未來業務該何去何從？如果不做這些業務，我以後要做什麼呢？

但事實恰好相反。公部門開放資料愈多、民間將愈依賴該單位，單位也因為資料通通開放，無須再花費時間、人力應付第三方的報告需求，單位因而能更專注於原本核心業務。

另一種則是「方向焦慮」。上面的要推動新政策業務時，多少會舉辦一些會議、論壇，甚至是課程，協助公務人員了解新政策方向，但都僅短短數小時，深度亦不足，無法帶給公務人員正確的認知，或是釐清疑問，甚至協助解決實作上的困難。

由於文官體制強調短期績效，因此，公部門常常在還摸不著政策門路時，立刻被推上前線執行新業務，桌上卻可能還堆著來不及處理的舊業務公文。

在兩種焦慮壓力之下，公部門面對開放資料政策時，為了證明部門存在的重要性，同時也為了釐清業務方向，只好到處請教意見，從學者、專家、合作廠商到其他公部門的同僚，都是他們請教的對象。

 

再三解釋後，剛才不斷追問的長官，發出有點遺憾的聲音，口中一直重複著：「原來，我們之前搞錯方向了。」只是，新網站畢竟已經花錢了，還是得上線；但該單位在推動開放資料的進展上，仍是原地打轉。

在後半場不斷被幾位公務人員頻繁問題轟炸的同時，原本一開始負責講解的簡報者，之後卻再也沒有開口過。

會議結束了。後半場一直保持沉默的他，與我交換名片，名片上寫著：「XX公司，XX專案工程師」。

2016年夏天，我再度在公部門會議上，收到一張類似的名片。

我暗自猜想，開發一個新的視覺化網站，等於開放資料的政策建議，或許就是該公司給的吧。

最後，還是給了一點建議，雖然他們做了新網站，但還是可以簡單快速做出開放資料的成果的，畢竟這些視覺化網頁呈現的後面，就是原始資料了，把它給釋放出來就好了，而且花不了他們幾分鐘的時間。只是這家公司的承辦似乎面有難色，原因為何，或許只有他們最清楚了。

 

溺水者的浮木

已經數不清，到底參加過多少場類似的會議，並從類似的人手中拿到類似的名片。

就像那場公部門會議，負責站在台上簡報的並不是公務人員，負責回答問題的也不是公務人員，而是他們的合作廠商。

我觀察，這樣的「政策業務外包」文化，就像是溺水者在情急之中，拼命想要抓住一塊浮木，卻不清楚它會將自己帶往何處。這塊浮木，可能是熟識的標案廠商，可能是學者或外部專家，也可能是公務體系內的同僚。

其實，政策業務外包並非錯事，若在一個良好的文官體制與氛圍下，特殊業務能交由專業人士協助執行，公務人員就能更專注推動核心業務。

一個健康的外包文化，應該在公務人員面對不熟悉業務時，彼此提供援助、共同成長，並促成良性合作。但是，他們為何會變成溺水者與浮木的關係?

 

同溫層效應

外包文化會出現問題，是因為公務人員過度依賴自己能接觸到的廠商、學者、專家和同僚們。他們就像被共同包覆在一個蛋殼中的族群，難以接觸到外界科技、政策的最新資訊和發展狀況，長久下來，成為身處相同思考模式同溫層。

以開放資料政策為例，目前公務人員接到上級指令時，由於現有文官體制重視短期績效，在時間壓力下，他們無法針對新議題進行深入研究，多數便轉而求助長期標案合作的資訊系統整合廠商。

在過往 Web 時代，這些廠商們多半協助公部門製作政府網站。部分廠商在長期接政府標案的「圈養生態」下，逐漸與世界變化趨勢脫鉤，因此通常不了解開放資料意涵，只好依據過去操作資訊系統的經驗，嘗試以「舊思維、舊方式」來解決「新世代議題」。

若外包廠商不理解新科技政策，他們依據其有限經驗所提出的建議，其實有極高可能為錯誤資訊；一旦該單位長官參考錯誤建議進行決策，就會將政策帶往錯誤方向，等回過神來，預算卻已經執行完畢，來不及補救了。

那麼，為什麼公務人員會過度依賴同溫層中的外包廠商呢？未落實文官體制內教育，培養業務承辦具備專案管理能力，是讓政策業務外包出現問題的主因。尤其許多政策實行過程，常常認為花錢就可以找到廠商來做了，但，找對人了嗎？

 

離岸邊愈來愈遠　

台灣在轉型成E化政府、數位政府的過程中，科技文化並未透過良好內部教育訓練，灌輸給文官體制每一名公務人員。負責執行業務的文官，即便是資訊相關單位人士，接收到上層政策指令時，卻無法透過體制內科技教育理解政策方向，因此只好啟動外包文化。

未確實紮根的文官教育訓練是「因」，而錯誤的政策外包則是「果」。台灣文官體制政策業務外包文化，正反映當下的生態。

由於上頭要求短期績效，但主官的幻覺不自知，基層的焦慮卻老是被漠視，溺水者們只好在抓到浮木後，拼命地游泳求生，拼命地投入新業務。但一個瑕疵生態造成的遺憾，卻是由每天案牘勞形的基層公務人員承擔一切，讓他們平白投入時間和人力，卻常常換來「民眾無感」「政策錯誤」。

沒有人喜歡「做白工」。但他們卻常被迫看著「做白工」的歷史不斷重演，然後意識到時間正不斷流逝；流逝的不僅僅是自己的青春，也是國家推行新政策的機會，更是整體國家社會的資源。

他們常常無奈地抱住浮木，然後發現這塊浮木沒辦法帶領他們上岸。

 

這些現象在在突顯出目前我們體系中，公共政策發展程序的盲點，我們該好好思考，一個新的公共政策在產生的過程，是否有更好的方式呢？

 

 

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