左手推動開放資料，右手大幅開發應用 – 政府 App 系列(二)
六年前，App 產業是個剛開始蓬勃生長的年輕市場。
2010年中，iPhone4 上市，Android 推出 Froyo / Gingerbread，智慧型手機在台灣愈來愈普及，App 也愈來愈流行。而開放資料 (Open Data) 開始在民間社群萌芽，許多獨立開發者或是新創開發團隊，在還沒有開放資料政策以前，就已經開始利用政府資料，推出許多公共服務類的應用，而官方真正推行開放資料政策，則推遲到兩年後的 2012 年才開始。
2011年，我自行開發的「KNY台灣天氣」App上架約一年，下載數已經突破50萬。當時市場上有類似成績、或是表現比我更好的App產品，為數不少，整體呈現蓬勃發展、欣欣向榮的氛圍。
政府左手推開放資料 右手大幅開發應用
App 上架約兩年後，也就是在 2012 年時，「KNY台灣天氣」App下載量正式突破100萬大關，此時，官方才開始真正推行開放資料政策，也就是說，我在使用政府開放資料以前，在 App 市場已經取得不錯的成績了。
然而，卻也是從 2012 年起，官方 App 開始大行其道。從這份報告：行政院各二級機關 App 開發統計報告 ( 2017-04) 中指出，單單以中央部會統計，有四個年度幾乎每年都推出約 100 支自製或委外開發的新 App，2013 單年則攀到高峰，推出了 154 支 App，而累積到 2015 年則有 513 支 App 在線上。
光是 2013 年全年 App 總花費，即近新台幣6,000萬元，但費用仍逐年攀升，原因是每年的維護費仍得逐年編列，雖然在 2016 年已經開始大量下架 App，但總花費也超過了 5,000 萬元。
從 2011 年至今，行政院二級部會 2011~2016 總共開發了 612 個 App，總花費：NT$ 2億4556萬7037元。
各部會中，交通部、內政部、教育部、衛福部、經濟部、科技部和故宮等七個單位，各別總花費皆破千萬元。
那麼，哪個部會推出最多 App 呢？在各二級部會中，教育部開發最多個 App，至今總共上架 97 個 App；內政部則以 88 個App次之，而花最多錢的交通部，也開發了78 個App，排名第三。
假的績效數字
我認為真實的數字應該比這份報告更高才是，因為各個單位是否有如實填寫呈報，就是一個很大的問題，但多少可以看出一個趨勢。
而 2016 年為什麼會 App 會呈現大幅下架情況呢？因為國發會於2016年06月28日召開「行政院所屬各機關行動應用軟體(App)效能提升研商會議」，決議將未達績效的政府App下架，初估以在 2016年底前將至少減少50%的政府App作為目標，因此在 2016年許多未達績效的 App 紛紛下架，單單該年度就下架了 161 支 App。
但是有許多單位的 App ，就算績效不理想，仍然透過各種方式掙扎不願下架，甚至砸下人民的納稅錢，進行廣告、摸彩、抽獎等各式各樣花俏行銷活動，以便拉高下載次數，也有許多基層被要求協助推廣、下載，將之作為績效，這實在是非常荒唐的行為。
拿民間繳納的稅金，去作與民間相同的事情來競爭，做的不夠好的時候，認為是推廣不夠，而檢討是否不該做，或是做的不好，仍然拿民間的稅金去作推銷，這不是非常不公平又荒謬的事情嗎？試問，有哪一家商業公司會甘心，把錢拿給競爭對手，反過來狠狠的打自己？
甚至在 2016 年底，傳出有商業公司在協助公家機關，製造假的下載數，以利達到績效，可以對長官交代，避免 App 被要求下架。明明要繳交績效報告出去了，卻去製造假的數字。
試問，有哪一個機關已經花錢去買了這樣的服務呢？是否要追查一下？如果有公務單位去採買這樣的服務，是否觸犯了 刑法 第 213 條 公文書不實登載罪？
刑法 213 條 公文書不實登載罪
公務員明知為不實之事項，而登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾或他人者，處一年以上七年以下有期徒刑。
如果是廠商協助的，是否觸犯了 刑法 第 214 條 使公務員登載不實罪？
第 214 條 使公務員登載不實罪？
明知為不實之事項，而使公務員登載於職務上所掌之公文書，足以生損害於公眾或他人者，處三年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。
只是幫忙公家機關衝下載數，真的那麼嚴重去觸犯到刑法嗎？是否滿足「足以生損害於公眾或他人者」這個條件，我另文再述，但如果確實如此，就不要再以為政府的 App 去衝下載數，沒什麼大不了！你是政府單位，可不是商業公司，一般商業市場可以玩的手法，以政府的角色來玩，就是有可能違法，或是有嚴重的道德瑕疵。
（如果不足以生損害於公眾或他人，是否就可以登載不實的數據？）
錯誤的績效指標
老實說，從商業角度來看，這些政府的 App 的花費並不算太高，但下載數也真的非常低。
各單位要填報的績效欄位有：
- 機關名稱
- 機關代碼
- 行動應用軟體名稱
- 上線日期
- 作業系統別
- 下載網址
- 開發經費
- 年度維護經費
- 下載次數
- 顆星評等
- 是否同步進行資料開放
- 是否事前評估自行開發之必要性
- 是否進行服務推廣
- 是否定期評估服務績效及退場機制
而許多單位，填報的情況只挑想填寫的填報，很多內容不齊，所以才說如果照實填寫，這份報告的數字甚至會更高。
另外很多單位，根本沒有遵守這份行政命令：「行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則」中要求事項，欄位 11~14 根本都是空白的。
目前許多 App 的開發與營運都是交給商業公司處理，應該將該廠商名稱寫出來，其實更可以追蹤開發與營運績效，因為有些 App 甚至是掛名在商業公司的帳號下，如果不填報，根本不知道是政府的 App。這也會牽涉到一些利益問題，可能有些是標大案送 App，有的可能是平常有往來，就送你單位一支 App。
而依照上述的欄位填報，頂多只能看出經費、下載數、評分等簡單績效而已，無法看出真正的績效，而 App 真正的績效是什麼？下載數根本只是一個幌子，如果是一般民生類的應用服務，真正的績效是每天有多少人使用才是真的，設下載數有100萬，但是每天使用人數不到 1 千人，連 0.1% 都不到，那這樣的 App 就有可能是造假的下載數了。
App 市場是完全的純商業市場，政府根本不該隨便跳進去玩，一旦跳進去，我們就拿商業市場，一個最簡單看 App 的指標吧：
填報 每天、每週、每月 平均的不重複使用者數？
這個才是真正的最簡單，最真實的績效數字。
但這數字對政府機關來說，根本不算什麼，因為政府許多服務，幾乎都是壟斷型態的服務，如果壟斷的情況下，績效數字又非常低，那真的還適合開發 App 嗎？
畢竟是壟斷式的服務，以公家資源大肆的宣傳，績效數字如果非常高，那是應該的，但在我看來那卻是「摧毀潛在商業市場價值」；更重要的是「剝奪民眾其他選擇權」。
這就是荒謬的政策，中央政策左手積極推行開放資料，希望鼓勵民間取用；但右手卻又矛盾的自行開發那麼多應用，與民間直接競爭。這除了讓民間無所適從以外，更將民間的業者被狠狠地打入生態圈底層不得翻身。
是投資，還是拉扯
政府開發 App 的主要目是提供民眾服務，希望能讓「民眾有感」，至於能否創造利潤，或是創造更好的生態，並不在其考量範圍內；而民間 App 除了以科技提供公共服務，也得盡力創造、滾動出最大利潤，更給繳稅給政府，才能生存。
也就是說，同樣是花掉一塊錢，在政府和商業公司手裡，卻擁有不同市場價值。政府手裡的一元硬幣，就只是一元硬幣，因為多是透過標案型態花掉，預算花完就沒了，而可以得利的，通常是接到該案子的廠商而已。
但商業公司手裡的一元硬幣，是一個可以不斷滾動、翻倍成長的硬幣，可能促使產業生態鏈逐漸成形，從一元硬幣長成十元、百元的市值，都算常見的商業市場生態；而能夠受益的，是一整個生態池裡面的各種商業運作，最後整個商業生態，也會變成稅收的果實，回到政府手中。
兩者對比下來，政府是一間只需要提供服務、但不需追求利潤的組織；而民間企業則需要努力解決問題、創造利潤、承擔風險，並且必須繳稅給前者。
在目前氛圍下，政府不得不在意績效，而績效的設定也通常簡單、制式，甚至可能與民間生態脫勾；而在商業市場競爭機制下，商業公司不得不在意經營永續性、追求利潤並考量風險。雙方立足點，打從一開始就不一樣，也不公平；尤其如果兩者作一樣的事情，等同於是競爭對手，但卻處於完全不對等的競爭條件下。
其實，下載次數並不是衡量 App 是否具有價值的唯一指標。某些專門服務少數族群、可能較不具有商業價值的公共服務，對不以營利為目標的政府而言，可能就頗適合交由政府負責。
但目前現況是：政府推出的 App 服務，幾乎都跳過「研究民眾需求」這一關，直接與標案廠商攜手大量產製官方 App；當 App 表現不如預期，便繼續砸錢在廣告、摸彩、抽獎等各式各樣花俏行銷活動，以便拉高下載次數，將之作為績效。這樣的情況成為負面循環，錢愈花愈多，卻未見起色。
科技政策互相矛盾 開放資料原地打轉
如果政府是一間公司，公司不該在缺乏市場調查下，隨意推出各種 App 產品大軍；如果 App 產品表現欠佳，這間公司應該回頭思考產品為何失敗，而不是繼續砸下廣告行銷預算，以避免 App 被主管要求下架。
更嚴重的是，政府的重心理應放在推動政府開放資料的政策上，讓更多民間業者能夠取用政府這座資料寶庫；但卻往往變成自行挽袖，拿起挖礦工具關起門來挖寶。，或是只將工具提供給熟悉的特定標案廠商。
從 2011 年起，政府開始投入大量預算開發官方 App，這時候能因該政策而受惠的，僅有參與合作接案的廠商。當官方以納稅錢推出 App 與民間競爭時，本應有所進展的政府開放資料政策，也就因此在原地打轉。
在政府自行開發 App 的過程中，許多民眾需求較高的題材，已經被官方取走，變相排擠新創業者進入市場的機會。即便是能留在市場上競爭的團隊，仍得面對一個國家級的對手，這個對手還是自己人。
於是，政府開放資料進展延宕，新創公司利用 Open Data 出頭的機會減少。當大環境變動，整體 App 市場也慢慢萎縮，政府預算也不得不跟著削減，而原本能從接案生態中獲益的廠商，接案機會也跟著變少了。
生態池枯涸了，在逐漸縮小的 App 市場中，新創開發團隊與接案廠商便一齊下沉。在這樣生態中，錯誤的 App 政策就像那隨便餵食野生動物的旅人，在破壞野生動物習性、使之失去自行覓食能力後，便揮揮衣袖離去。
雖然 App 是個小型應用，但如果新科技與新政策能夠相互融合，開發 App 的小團隊便能在健康生態下推出公共服務，並逐漸壯大為巨型公共服務業者。只是這樣的商機，在這短短幾年，已經因為錯誤的政策而消逝了。
當一個政策執行方向錯誤，賠的不僅是夫人，也折損那千千萬萬的新創小兵。
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