地震簡訊擾民事件，是怎麼一回事？

日前發生地震報告簡訊擾民事件，我以之前與氣象局合作，開發「KNY台灣天氣.地震速報」App，來提供「強震即時警報 ( EEW ) 」的服務，當時也短暫經歷過類似的過程。 故，我想以自身淺薄經驗，針對此事件的發生，來回推脈絡、找出問題，並提出一些建議，以供有機會處理類似系統的朋友參考。 發送這類速報或報告時，從最上層的資訊發佈端，一直到最末層的資訊接收裝置，這一整段機器對機器 ( Machine to Machine, M2M) 資訊傳播過程，中間經過好幾層不同系統的跨接與轉換，如沒經過幾次完整的測試，其實就有可能出現類似的錯誤。

事件發生：重複發送、遲送以及根本沒發送的地震簡訊

前幾天，你的手機是否也收到這樣的簡訊？

“警訊通知 [地震報告] 05/06 15:53 花蓮縣近海發生規模4.7有感地震，最大震度花蓮縣紅葉3級，氣象局。”

根據新聞報導，有民眾在5月6日一天內收到多封同樣簡訊；也有民眾過幾天後，才收到5月6日的地震簡訊；然而，有民眾身在震央附近，卻未收到任何訊息。 如此的「擾民」簡訊，讓民眾將矛頭指向氣象局，氣象局電話因此被打爆了。

回推脈絡：由氣象局打頭陣　發送地震報告測試系統

我們先來了解，為什麼民眾會收到這樣的簡訊，先從這個系統說起：「災防告警細胞廣播訊息系統」（Public Warning System，以下簡稱 PWS）。 5月初剛由國家通訊委員會推出的 PWS，架構由以下四大單元組成。

1. 政府災防警訊端
2. 訊息匯整與派送端
3. 訊息傳送管道端
4. 應用終端

PWS 由中央部會及地方政府發布，依國家災害防救科技中心 (以下簡稱 NCDR) 規劃，告警訊息分為以下四大類：

1. 國家級警報：又稱 總統級警報，民眾可能立即受危害，如地震速報(當氣象局偵測地震規模5.0以上且預估至少一縣市政府所在地之震度達5級以上時，針對預估震度4級以上的縣市民眾發送即時地震訊息)，空襲警報(當民防管制所接收軍方之警報命令後，會啟動警報器聲響及發放示警訊息等方式提供民眾緊急避難)。
2.  緊急警報：目前尚在規劃中。
3.  警訊通知：適用較無急迫性，但與民眾生活息息相關之警訊，如氣象局的大雨即時訊息、地震報告；公路總局的公路封閉警戒；水利署的水庫放流警戒；水保局的土石流警戒；疾管署的疫情通知、國際旅遊疫情；民防管制所的空襲警報演習等。
4.  測試訊息：用於測試災防告警系統之用。

以本次的地震簡訊新聞事件而言，各架構的單位分別是：

•  政府災防警訊端：氣象局
•  訊息匯整與派送端：國家災害防救科技中心
•  訊息傳送管道端：各電信業者
•  應用終端：使用者的手機

而本次所發送的簡訊內容是「地震報告」，屬於「警訊通知」等級，為無急迫性、但與民眾生活息息相關之警訊。 不過，「警訊通知」有許多種，為什麼這次會收到「地震報告」，而不是公路封閉、土石流警戒、疫情通知、空襲警報演習等其他通知呢？ 因為，這個平台是由 行政院災害防救辦公室 指導、國家通訊傳播委員會 ( NCC ) 與 國家災害防救科技中心 ( NCDR ) 共同規劃，並與國內電信業者合作，於 105 年 5 月起與 交通部 中央氣象局「地震速報系統」介接先行營運測試。 換句話說，這次訊息的「政府災防警訊端」，由氣象局打頭陣，而不是公路總局、水利署、水保局、疾病管制屬或是其他中央或地方單位；不過，未來各個單位也有機會成為訊息的政府災防警訊端，絕對要重視這次事件，建議趁這次機會事先推演或測試，尤其汛期即將來到。氣象局這次打先鋒，並承擔其他單位的責任，實在辛苦。

找出問題：收訊與轉發端出錯　卻未見回應

這次發送的訊息並非「國家級警報」，但為何民眾收到過多重複發送簡訊、或是過了好幾天才延遲收到簡訊呢？以 PWS 架構資訊流過程，來推論可能的問題點：

•  氣象局在地震發生過後幾分鐘，發送地震報告給 NCDR。
•  NCDR 接收後，是否重複或延後發送給電信業者？
•  電信業者的系統接收後，是否重複發送或延後發送給手機用戶？

我們一個一個來拆解這三個可能的問題點：

1. 在這流程中，氣象局作為最上游資料提供者（政府災防警訊端），他們做的事情就是提供資料，依照目前新聞與氣象局對外說明看來，氣象局僅發布一次資訊給 NCDR，並沒有重複發送，問題看來不在氣象局。
2. NCDR 屬於訊息匯整與派送端（收訊與轉發），他們在事發當下，究竟接收了幾次氣象局的資料？發送了幾次訊息給電信業者？這些問題應該短時間內就可以提出 log 紀錄釐清，不過，目前未見NCDR對外公開資訊說明。
3. 電信業者屬於訊息傳送管道端（收訊與轉發），雖然為商業公司，但屬特許行業，受 NCC 管轄與督導，有協助作防救災之責。

當電信業者收到 NCDR 資訊後，再轉發給民眾時，究竟是某幾家業者發生這樣的情況？還是全部的業者都發生這種情況呢？ 近日 立法院交通委員會 質詢時，NCC 也回應立委，將會有一份檢查報告，希望能儘快公開，以釐清問題點。目前新聞訊息是寫已經有檢查報告出來，但目前詢問立委告知，下週一 05/17 才會提供給立委或外界。 針對 NCC 與電信商的部分，05/11 下午2:00 NCC第696次委員會議後例行記者會 有作說明，讀者可作參考，5分10秒處開始。

提出建議：促進公私部門合作　媒體傳播正確知識與觀念 民眾學習包容小錯誤

PWS 系統牽涉許多公部門單位與商業公司，但 PWS 整個系統由公部門建構，而政府應該是一體的、國家也應該是一體的，應該有一套標準作業程序，出現錯誤時才能儘快釐清問題，而非各單位各執一詞、互相推諉，反而造成民眾質疑、不信任。 因此，目前應該思考精進政府效能，或是促進公私部門合作，畢竟這是傳遞災難訊息的系統，更應該快速、清楚、明確。 PWS為資通訊系統，log 紀錄可以快速的清查與比對，應該在一天內即可釐清問題點、快速改善，並馬上對外發布統一的改善情況，讓民眾馬上得知清楚狀況。 此次以地震報告做為測試，民眾收到的簡訊，沒有標註為「測試」兩字；但訊息最末端直接標明「氣象局」，難怪民眾僅能將怨氣出在氣象局身上。 沒犯錯的氣象局，卻被推到火線，使得現有人力全都得變成客服人員，不斷接電話向民眾一一解釋，反而干擾、降低氣象局原本的專業服務能力。 由於焦點錯置，導致媒體也追著氣象局、NCC跑，卻沒有媒體向 行政院災害防救辦公室 詢問，嘗試釐清問題，並找出解決方案。 未來類似事件必定可能再次發生，因此建議 行政院災害防救辦公室 應儘速指導改善，並擬定一套標準作業程序。而負責發布防災訊息的單位，絕對不該再被推上火線。 在問題真正釐清前，目前公部門因應做法是可能暫時關閉該系統，但這並不是最佳解決方式。一個立意良善的救人系統暫時失去功能，而未來究竟是災難先到，還是檢討報告先出來，恐怕沒人說得準。 這次警訊通知的簡訊失誤，反映出：為解決公共問題而衍生的公共服務，應該依公私協力夥伴關係（Public Private Partnership，PPP）進行合作，讓熟悉客服、也有能力足以處理大量客戶抱怨的私人商業公司，站上第一線；而提供高階技術與公共服務的公部門，不需要面對一般民眾，也不該成為服務出錯時的箭靶。 例如，這次事件衍生的客服問題，應該交由電信業者負責，而不是讓公部門直接站上火線。電信業者的確有能力接受大量的客戶抱怨反應，然後彙整後再上報給 NCC / NCDR / CWB 等單位。 氣象局就像是寄信者，電信商則是信差，寄信者和信差應該各司其職、各自承擔應負的責任。而最好的方式就是：讓公部門繼續擔任寄信者角色，而信差，就讓更擅長面對火線的私人商業公司提槍上陣吧。

結語

本文除了釐清技術上問題，也希望民眾能學習了解到，我們國家現在可以提供哪些新科技公共服務，避免遇到的時候受到「驚嚇」。在不造成民眾危害或太多困擾下，民眾也需要給公部門學習與犯錯的空間，多容忍公部門的一些小錯誤。民眾不應該認為這是擾民的簡訊，未來災難可能會更加頻繁，收到類似的訊息將會越來越多。才不會讓一個出於救人原意的系統因而停擺，殊為可惜。 一個救人的系統，其實需要公部門與民眾一起合作，民眾自身更是有責任、義務與權利去學習新的防救災相關知識，不能把防救災問題都丟給官方，因為命是自己的。 最後，我認為公部門有責任、商業公司有責任、媒體輿論有責任、民眾認知學習也有責任，多方都該學習如何讓新形態的公共服務更順暢推行，尤其是防救災相關的服務。因為，沒有人能預測災難會先來，還是明天會先來，別在災難尚未來臨之前，我們就已經先自亂陣腳。 祝福未來一切平安無災。

參考資料：

• 行政院 / 政策與計畫 / 政策快遞 / 即時災害示警通報，避災保安有一套
• 國家通訊傳播委員會 / 災防告警服務專區
• 國家通訊傳播委員會  / 手機接收細胞廣播服務功能
• 氣象局〈有關「災防告警細胞廣播訊息系統」與地震資訊之說明〉（PDF）
• Google 新聞事件 搜尋。
• 105年5月11日下午2:00，NCC第696次委員會議後例行記者會
• 本文作者前篇相關文章：〈強震即時警報 App「KNY台灣天氣」開發經驗談〉

本文寫於 2016 年。文中的警報發送條件為當時規定。