左手推動開放資料,右手大幅開發應用 – 政府 App 系列(二)

六年前,App 產業是個剛開始蓬勃生長的年輕市場。

2010年中,iPhone4 上市,Android 推出 Froyo / Gingerbread,智慧型手機在台灣愈來愈普及,App 也愈來愈流行。而開放資料 (Open Data) 開始在民間社群萌芽,許多獨立開發者或是新創開發團隊,在還沒有開放資料政策以前,就已經開始利用政府資料,推出許多公共服務類的應用,而官方真正推行開放資料政策,則推遲到兩年後的 2012 年才開始。

2011年,我自行開發的「KNY台灣天氣」App上架約一年,下載數已經突破50萬。當時市場上有類似成績、或是表現比我更好的App產品,為數不少,整體呈現蓬勃發展、欣欣向榮的氛圍。

 

政府左手推開放資料  右手大幅開發應用

App 上架約兩年後,也就是在 2012 年時,「KNY台灣天氣」App下載量正式突破100萬大關,此時,官方才開始真正推行開放資料政策,也就是說,我在使用政府開放資料以前,在 App 市場已經取得不錯的成績了。

然而,卻也是從 2012 年起,官方 App 開始大行其道。從這份報告:行政院各二級機關 App 開發統計報告 ( 2017-04) 中指出,單單以中央部會統計,有四個年度幾乎每年都推出約 100 支自製或委外開發的新 App,2013 單年則攀到高峰,推出了 154 支 App,而累積到 2015 年則有 513 支 App 在線上。

光是 2013 年全年 App 總花費,即近新台幣6,000萬元,但費用仍逐年攀升,原因是每年的維護費仍得逐年編列,雖然在 2016 年已經開始大量下架 App,但總花費也超過了 5,000 萬元。

從 2011 年至今,行政院二級部會 2011~2016 總共開發了 612 個 App,總花費:NT$ 2億4556萬7037元。

各部會中,交通部、內政部、教育部、衛福部、經濟部、科技部和故宮等七個單位,各別總花費皆破千萬元。

那麼,哪個部會推出最多 App 呢?在各二級部會中,教育部開發最多個 App,至今總共上架 97 個 App;內政部則以 88 個App次之,而花最多錢的交通部,也開發了78 個App,排名第三。

 

假的績效數字

我認為真實的數字應該比這份報告更高才是,因為各個單位是否有如實填寫呈報,就是一個很大的問題,但多少可以看出一個趨勢。

而 2016 年為什麼會 App 會呈現大幅下架情況呢?因為國發會於2016年06月28日召開「行政院所屬各機關行動應用軟體(App)效能提升研商會議」,決議將未達績效的政府App下架,初估以在 2016年底前將至少減少50%的政府App作為目標,因此在 2016年許多未達績效的 App 紛紛下架,單單該年度就下架了 161 支 App。

但是有許多單位的 App ,就算績效不理想,仍然透過各種方式掙扎不願下架,甚至砸下人民的納稅錢,進行廣告、摸彩、抽獎等各式各樣花俏行銷活動,以便拉高下載次數,也有許多基層被要求協助推廣、下載,將之作為績效,這實在是非常荒唐的行為。

拿民間繳納的稅金,去作與民間相同的事情來競爭,做的不夠好的時候,認為是推廣不夠,而檢討是否不該做,或是做的不好,仍然拿民間的稅金去作推銷,這不是非常不公平又荒謬的事情嗎?試問,有哪一家商業公司會甘心,把錢拿給競爭對手,反過來狠狠的打自己?

甚至在 2016 年底,傳出有商業公司在協助公家機關,製造假的下載數,以利達到績效,可以對長官交代,避免 App 被要求下架。明明要繳交績效報告出去了,卻去製造假的數字。

 

試問,有哪一個機關已經花錢去買了這樣的服務呢?是否要追查一下?如果有公務單位去採買這樣的服務,是否觸犯了 刑法 第 213 條 公文書不實登載罪?

刑法 213 條 公文書不實登載罪

公務員明知為不實之事項,而登載於職務上所掌之公文書,足以生損害於公眾或他人者,處一年以上七年以下有期徒刑。

 

如果是廠商協助的,是否觸犯了 刑法 第 214 條 使公務員登載不實罪?

第 214 條 使公務員登載不實罪?

明知為不實之事項,而使公務員登載於職務上所掌之公文書,足以生損害於公眾或他人者,處三年以下有期徒刑、拘役或五百元以下罰金。

 

只是幫忙公家機關衝下載數,真的那麼嚴重去觸犯到刑法嗎?是否滿足「足以生損害於公眾或他人者」這個條件,我另文再述,但如果確實如此,就不要再以為政府的 App 去衝下載數,沒什麼大不了!你是政府單位,可不是商業公司,一般商業市場可以玩的手法,以政府的角色來玩,就是有可能違法,或是有嚴重的道德瑕疵。

(如果不足以生損害於公眾或他人,是否就可以登載不實的數據?)

 

錯誤的績效指標

老實說,從商業角度來看,這些政府的 App 的花費並不算太高,但下載數也真的非常低。

各單位要填報的績效欄位有:

  1. 機關名稱
  2. 機關代碼
  3. 行動應用軟體名稱
  4. 上線日期
  5. 作業系統別
  6. 下載網址
  7. 開發經費
  8. 年度維護經費
  9. 下載次數
  10. 顆星評等
  11. 是否同步進行資料開放
  12. 是否事前評估自行開發之必要性
  13. 是否進行服務推廣
  14. 是否定期評估服務績效及退場機制

而許多單位,填報的情況只挑想填寫的填報,很多內容不齊,所以才說如果照實填寫,這份報告的數字甚至會更高。

另外很多單位,根本沒有遵守這份行政命令:「行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則」中要求事項,欄位 11~14 根本都是空白的。

目前許多 App 的開發與營運都是交給商業公司處理,應該將該廠商名稱寫出來,其實更可以追蹤開發與營運績效,因為有些 App 甚至是掛名在商業公司的帳號下,如果不填報,根本不知道是政府的 App。這也會牽涉到一些利益問題,可能有些是標大案送 App,有的可能是平常有往來,就送你單位一支 App。

而依照上述的欄位填報,頂多只能看出經費、下載數、評分等簡單績效而已,無法看出真正的績效,而 App 真正的績效是什麼?下載數根本只是一個幌子,如果是一般民生類的應用服務,真正的績效是每天有多少人使用才是真的,設下載數有100萬,但是每天使用人數不到 1 千人,連 0.1% 都不到,那這樣的 App 就有可能是造假的下載數了。

 App 市場是完全的純商業市場,政府根本不該隨便跳進去玩,一旦跳進去,我們就拿商業市場,一個最簡單看 App 的指標吧:

填報 每天、每週、每月 平均的不重複使用者數?

這個才是真正的最簡單,最真實的績效數字。

 

但這數字對政府機關來說,根本不算什麼,因為政府許多服務,幾乎都是壟斷型態的服務,如果壟斷的情況下,績效數字又非常低,那真的還適合開發 App 嗎?

畢竟是壟斷式的服務,以公家資源大肆的宣傳,績效數字如果非常高,那是應該的,但在我看來那卻是「摧毀潛在商業市場價值」;更重要的是「剝奪民眾其他選擇權」。

 

這就是荒謬的政策,中央政策左手積極推行開放資料,希望鼓勵民間取用;但右手卻又矛盾的自行開發那麼多應用,與民間直接競爭。這除了讓民間無所適從以外,更將民間的業者被狠狠地打入生態圈底層不得翻身。

 

是投資,還是拉扯

政府開發 App 的主要目是提供民眾服務,希望能讓「民眾有感」,至於能否創造利潤,或是創造更好的生態,並不在其考量範圍內;而民間 App 除了以科技提供公共服務,也得盡力創造、滾動出最大利潤,更給繳稅給政府,才能生存。

也就是說,同樣是花掉一塊錢,在政府和商業公司手裡,卻擁有不同市場價值。政府手裡的一元硬幣,就只是一元硬幣,因為多是透過標案型態花掉,預算花完就沒了,而可以得利的,通常是接到該案子的廠商而已。

但商業公司手裡的一元硬幣,是一個可以不斷滾動、翻倍成長的硬幣,可能促使產業生態鏈逐漸成形,從一元硬幣長成十元、百元的市值,都算常見的商業市場生態;而能夠受益的,是一整個生態池裡面的各種商業運作,最後整個商業生態,也會變成稅收的果實,回到政府手中。

兩者對比下來,政府是一間只需要提供服務、但不需追求利潤的組織;而民間企業則需要努力解決問題、創造利潤、承擔風險,並且必須繳稅給前者。

在目前氛圍下,政府不得不在意績效,而績效的設定也通常簡單、制式,甚至可能與民間生態脫勾;而在商業市場競爭機制下,商業公司不得不在意經營永續性、追求利潤並考量風險。雙方立足點,打從一開始就不一樣,也不公平;尤其如果兩者作一樣的事情,等同於是競爭對手,但卻處於完全不對等的競爭條件下。

 

其實,下載次數並不是衡量 App 是否具有價值的唯一指標。某些專門服務少數族群、可能較不具有商業價值的公共服務,對不以營利為目標的政府而言,可能就頗適合交由政府負責。

但目前現況是:政府推出的 App 服務,幾乎都跳過「研究民眾需求」這一關,直接與標案廠商攜手大量產製官方 App;當 App 表現不如預期,便繼續砸錢在廣告、摸彩、抽獎等各式各樣花俏行銷活動,以便拉高下載次數,將之作為績效。這樣的情況成為負面循環,錢愈花愈多,卻未見起色。

 

科技政策互相矛盾   開放資料原地打轉

如果政府是一間公司,公司不該在缺乏市場調查下,隨意推出各種 App 產品大軍;如果 App 產品表現欠佳,這間公司應該回頭思考產品為何失敗,而不是繼續砸下廣告行銷預算,以避免 App 被主管要求下架。

更嚴重的是,政府的重心理應放在推動政府開放資料的政策上,讓更多民間業者能夠取用政府這座資料寶庫;但卻往往變成自行挽袖,拿起挖礦工具關起門來挖寶。,或是只將工具提供給熟悉的特定標案廠商。

從 2011 年起,政府開始投入大量預算開發官方 App,這時候能因該政策而受惠的,僅有參與合作接案的廠商。當官方以納稅錢推出 App 與民間競爭時,本應有所進展的政府開放資料政策,也就因此在原地打轉。

在政府自行開發 App 的過程中,許多民眾需求較高的題材,已經被官方取走,變相排擠新創業者進入市場的機會。即便是能留在市場上競爭的團隊,仍得面對一個國家級的對手,這個對手還是自己人。

於是,政府開放資料進展延宕,新創公司利用 Open Data 出頭的機會減少。當大環境變動,整體 App 市場也慢慢萎縮,政府預算也不得不跟著削減,而原本能從接案生態中獲益的廠商,接案機會也跟著變少了。

生態池枯涸了,在逐漸縮小的 App 市場中,新創開發團隊與接案廠商便一齊下沉。在這樣生態中,錯誤的 App 政策就像那隨便餵食野生動物的旅人,在破壞野生動物習性、使之失去自行覓食能力後,便揮揮衣袖離去。

雖然 App 是個小型應用,但如果新科技與新政策能夠相互融合,開發 App 的小團隊便能在健康生態下推出公共服務,並逐漸壯大為巨型公共服務業者。只是這樣的商機,在這短短幾年,已經因為錯誤的政策而消逝了。

當一個政策執行方向錯誤,賠的不僅是夫人,也折損那千千萬萬的新創小兵。

 

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