一個新科技政策,是如何被執行的 – 政府 App 系列(一)

2016 年夏天,一場公部門某單位的內部小會議。

彼此寒暄坐定後,簡報者開始操作筆電、投影筆,介紹該單位為 Open Data 政策所新製作的成果。

然而,在介紹的過程中,我已經開始冒汗,內心暗暗的念了好幾次:「不好了~」。因為,對方邀請我,是來與他們討論「開放資料」的,並且因為我熟悉 App 產業,也希望我給他們一些在 App 上的建議,但他卻正在介紹該單位的「超炫視覺化網站」。

新網站介紹完畢,他們抬頭看著我,想聽聽我的建議。雖然不忍心,但我還是告訴他們:「這不是開放資料,你們做錯了。開發新網站並不是開放資料,就算這網站用視覺化的方式,另外開發 App 也不是開放資料,你們做錯了。」

講更直白一點,如果這原本是要努力作開放資料的話,似乎是白費了。

他們露出不可置信的表情,彼此面面相覷。這幾年來,我不斷在政府各階層各業務的公務人員朋友臉上,看到這樣愕然的表情,因為他們曾經投入無數的心力和時間,卻在這一刻通通被否定。

幾十秒的沈默之後,他們慢慢從愕然中回神,開始不斷追問我:「我們辛辛苦苦做了這樣的網站,將資料以視覺化圖表呈現,讓民眾可以一目了然,為何這樣不屬於開放資料便民服務?如果把原始資料通通開放出來,那政府還要做什麼?」

他們並不是第一個這樣提問的公務單位,很可能也不會是最後一個。

我開始向他們解釋,政府推動開放資料,其實只要將單位擁有的原始資料釋出,讓第三方能直接取用即可。而我一直認為,開放資料對公部門的價值,就是讓公務員更能回歸業務職掌,專注在原本應做的事情,甚至是推動更高階事務;而非浪費青春、人力在無謂的報告或瑣碎事物上。

這樣的場景與對話,在這幾年中,不斷的發生與輪迴著。

 

主官的幻覺

從數年前倡議開放資料起,我頻繁接觸公部門,發現相關單位、政府智庫、公部門合作廠商等,都常常誤解開放資料的意涵。

雖然中央政府已經持續推動開放資料,但這幾年仍然常常在公部門,看到許多單位的主官有一種迷思,認為政府除了推動開放資料是不夠的,最好也能自行挽袖開發相關應用,例如網站、App 等。

卻不知這樣的認知與行為,自願選擇跳入商業市場中來攪和,已經把自己的位置,放到最底層的應用層,結果得直接面對使用者大眾,讓原本已經稀缺的公共資源繼續流失。而原本屬於公務部門該做的基礎建設,卻已經無力處理。

在開放資料相關業務會議上,常常熱烈地討論「公部門能為民眾做什麼應用?這樣的資料能做什麼?這樣的資料誰會用啊?」,卻很少討論「公部門如何與外部合作」。

這種情況,我稱為「奶媽幻覺」。單位的主官們希望,自己成為各種公共服務的提供者,於是一肩挑起各種業務;但畢竟時間有限、人力也有限,當一股腦的去承擔過多熱門業務,尤其是想追那些最新潮的名詞,「什麼都要自己來」的結果,累壞了卻是第一線基層的承辦人員,也拖累了公共服務品質。

另一種幻覺,則是「績效幻覺」。單位的主官們相信,能夠彰顯自己部門價值的方式,就是不斷推出所謂「便民服務」,讓民眾「有感」,以提高部門在大眾眼中的能見度,而且這樣上面的長官也比較容易看到他們的努力。外加有些不理解情況的議員、立委會逼問:「為什麼你們都不做。」,既然這樣,乾脆做做漂亮的績效給他們看好了,畢竟預算是他們審的。

於是,他們絞盡腦汁從民眾食衣住行各領域找出切入點,像個奶媽褓姆一般,恨不得一肩攬下國民各種日常生活上的公共應用服務,讓民眾從早晨睜開眼睛的那一刻起,就活在政府直接提供的各種終端服務應用產品中。

 

基層的焦慮

單位主官的幻覺,卻常常帶來基層們的焦慮。一種是「生存焦慮」,他們深怕資料開放後,民間再也不需要他們,他們單位未來業務該何去何從?如果不做這些業務,我以後要做什麼呢?

但事實恰好相反。公部門開放資料愈多、民間將愈依賴該單位,單位也因為資料通通開放,無須再花費時間、人力應付第三方的報告需求,單位因而能更專注於原本核心業務。

另一種則是「方向焦慮」。上面的要推動新政策業務時,多少會舉辦一些會議、論壇,甚至是課程,協助公務人員了解新政策方向,但都僅短短數小時,深度亦不足,無法帶給公務人員正確的認知,或是釐清疑問,甚至協助解決實作上的困難。

由於文官體制強調短期績效,因此,公部門常常在還摸不著政策門路時,立刻被推上前線執行新業務,桌上卻可能還堆著來不及處理的舊業務公文。

在兩種焦慮壓力之下,公部門面對開放資料政策時,為了證明部門存在的重要性,同時也為了釐清業務方向,只好到處請教意見,從學者、專家、合作廠商到其他公部門的同僚,都是他們請教的對象。

 

再三解釋後,剛才不斷追問的長官,發出有點遺憾的聲音,口中一直重複著:「原來,我們之前搞錯方向了。」只是,新網站畢竟已經花錢了,還是得上線;但該單位在推動開放資料的進展上,仍是原地打轉。

在後半場不斷被幾位公務人員頻繁問題轟炸的同時,原本一開始負責講解的簡報者,之後卻再也沒有開口過。

會議結束了。後半場一直保持沉默的他,與我交換名片,名片上寫著:「XX公司,XX專案工程師」。

2016年夏天,我再度在公部門會議上,收到一張類似的名片。

我暗自猜想,開發一個新的視覺化網站,等於開放資料的政策建議,或許就是該公司給的吧。

最後,還是給了一點建議,雖然他們做了新網站,但還是可以簡單快速做出開放資料的成果的,畢竟這些視覺化網頁呈現的後面,就是原始資料了,把它給釋放出來就好了,而且花不了他們幾分鐘的時間。只是這家公司的承辦似乎面有難色,原因為何,或許只有他們最清楚了。

 

溺水者的浮木

已經數不清,到底參加過多少場類似的會議,並從類似的人手中拿到類似的名片。

就像那場公部門會議,負責站在台上簡報的並不是公務人員,負責回答問題的也不是公務人員,而是他們的合作廠商。

我觀察,這樣的「政策業務外包」文化,就像是溺水者在情急之中,拼命想要抓住一塊浮木,卻不清楚它會將自己帶往何處。這塊浮木,可能是熟識的標案廠商,可能是學者或外部專家,也可能是公務體系內的同僚。

其實,政策業務外包並非錯事,若在一個良好的文官體制與氛圍下,特殊業務能交由專業人士協助執行,公務人員就能更專注推動核心業務。

一個健康的外包文化,應該在公務人員面對不熟悉業務時,彼此提供援助、共同成長,並促成良性合作。但是,他們為何會變成溺水者與浮木的關係?

 

同溫層效應

外包文化會出現問題,是因為公務人員過度依賴自己能接觸到的廠商、學者、專家和同僚們。他們就像被共同包覆在一個蛋殼中的族群,難以接觸到外界科技、政策的最新資訊和發展狀況,長久下來,成為身處相同思考模式同溫層。

以開放資料政策為例,目前公務人員接到上級指令時,由於現有文官體制重視短期績效,在時間壓力下,他們無法針對新議題進行深入研究,多數便轉而求助長期標案合作的資訊系統整合廠商。

在過往 Web 時代,這些廠商們多半協助公部門製作政府網站。部分廠商在長期接政府標案的「圈養生態」下,逐漸與世界變化趨勢脫鉤,因此通常不了解開放資料意涵,只好依據過去操作資訊系統的經驗,嘗試以「舊思維、舊方式」來解決「新世代議題」。

若外包廠商不理解新科技政策,他們依據其有限經驗所提出的建議,其實有極高可能為錯誤資訊;一旦該單位長官參考錯誤建議進行決策,就會將政策帶往錯誤方向,等回過神來,預算卻已經執行完畢,來不及補救了。

那麼,為什麼公務人員會過度依賴同溫層中的外包廠商呢?未落實文官體制內教育,培養業務承辦具備專案管理能力,是讓政策業務外包出現問題的主因。尤其許多政策實行過程,常常認為花錢就可以找到廠商來做了,但,找對人了嗎?

 

離岸邊愈來愈遠 

台灣在轉型成E化政府、數位政府的過程中,科技文化並未透過良好內部教育訓練,灌輸給文官體制每一名公務人員。負責執行業務的文官,即便是資訊相關單位人士,接收到上層政策指令時,卻無法透過體制內科技教育理解政策方向,因此只好啟動外包文化。

未確實紮根的文官教育訓練是「因」,而錯誤的政策外包則是「果」。台灣文官體制政策業務外包文化,正反映當下的生態。

由於上頭要求短期績效,但主官的幻覺不自知,基層的焦慮卻老是被漠視,溺水者們只好在抓到浮木後,拼命地游泳求生,拼命地投入新業務。但一個瑕疵生態造成的遺憾,卻是由每天案牘勞形的基層公務人員承擔一切,讓他們平白投入時間和人力,卻常常換來「民眾無感」「政策錯誤」。

沒有人喜歡「做白工」。但他們卻常被迫看著「做白工」的歷史不斷重演,然後意識到時間正不斷流逝;流逝的不僅僅是自己的青春,也是國家推行新政策的機會,更是整體國家社會的資源。

他們常常無奈地抱住浮木,然後發現這塊浮木沒辦法帶領他們上岸。

 

這些現象在在突顯出目前我們體系中,公共政策發展程序的盲點,我們該好好思考,一個新的公共政策在產生的過程,是否有更好的方式呢?

 

 

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