當台灣開放資料走到十字路口

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撰文者：彭盛韶（時代力量智庫副執行長）

在談為什麼我們需要「開放資料」時，也許該先談為什麼我們需要「公民科技」。先帶入一個情境幫助理解：以今年民進黨推出的前瞻基礎建設計畫，光預算書就厚達 336 頁，厚度約 11 枚 1 元銅板高 — — 這樣的資訊量使閱讀、進而理解前瞻預算規畫的門檻極高，於是整個立院最大在野黨、執政黨都放棄在內容合理性上做討論，而直接用表決（及格鬥）通過了前瞻計畫第一期 1 千多億的預算。而這些內容如果讓無研究預算經驗的人民看，更是霧裡看花。

從這案例我們能看出為什麼需要「公民科技」。當人民無法判讀資訊時，資訊的內容便無法與人民產生連結，進而難以感受並作出判斷。於是明明舉債數千億的重大公共事務，一般大眾卻近乎無感。「知」是一切的根本，先有「知」才會有後續的「理解」、「討論」、「規畫」，而「公民科技」便是嘗試運用科技，讓「知」的門檻減低，讓一般人也能判讀政府政策，進而討論、改變它。「開放資料」在這邊的意義，便是政府要主動將資料結構化地釋出，讓公民科技易於橋接上來，讓人民產生關聯。因此，「公民科技」及「開放資料」關乎了賦權，也關乎了賦權後人民的選擇，這也就是民主的核心精神。

本文將簡單地回顧政府開放資料的脈絡，過去幾年間執行中的問題，以及未來可能發展的方向，幫助讀者粗淺地認識台灣開放資料的概況。

 

 

開放資料，政府多軌推動

在台灣推動開放資料相關政策時，不同部會間承接不同的層面。按民間團體開放文化基金會（OCF）所撰寫的《開放政府觀察報告 2014 – 2016 》（後稱觀察報告）介紹，開放資料政策由行政院主導，科技會報及 NICI（國家資訊通信發展推動小組）諮詢委員作為幕僚機關；行政院下屬之國發會負責制定資料開放原則，經濟部工業局負責開放資料的加值應用（資料經濟），同時，行政院所有二級機關皆設有開放資料諮詢小組（見下圖）。法規命令上，則是依循國發會頒布的《政府資料開放授權條款》，此授權條款涵蓋所有政府資料開放平台的資料，並和國際創用 CC 授權條款接軌，保障著作權授權不會收回、不限使用目的、允許再授權（觀察報告 p. 8）。

 

台灣開放政府相關政府組織架構，引用自《台灣開放政府觀察報告2014–2016》，p. 10

 

另在行政院 2017 年開始推動的「數位國家・創新經濟發展方案」（簡稱DIGI+方案）中，接續結束的 NICI 方案，開放資料屬於「數位國家」分組、資料經濟則屬「數位經濟」分組。其中開放資料的策略主軸包含建立應用標準（資料治理）、公私協力提升價值（開放協作）、落實民治課責（公民參與），而資料經濟部分的策略則為「結合公協會推動跨領域資料合作，建構第三方數據資料流通平台，促成以大帶小、軟硬整合的資料服務旗艦團隊成形，共同爭取垂直領域的資料服務商機」。

 

 

登上全球第一背後的困境

從上述組織架構及法令規章看來，台灣的政府開放資料已初步具備發展框架。如果讀者對開放資料有概略的印象，可能會聽聞過台灣在全球開放資料評比，連續幾年得到第一名的肯定，這部分筆者認為的確與政府前期推動的策略有關。前期因各部會皆設有開放資料諮詢小組，因此得以平行地讓各機關跟民間專家對接，幫助了開放資料項目的廣度。同時時任行政院長張善政本人非常支持開放資料政策，因此整個政府推動的力道相當大。

然而，同樣模式推動兩年，又經歷政府改朝換代，目前這樣的模式遇到幾個困境，除觀察報告報告中提到的數點外（見觀察報告第 2 章〈開放資料〉的結論），我們另從政策推動單元，由上而下來分析：

一、重大計畫未見開放曙光：即使台灣得到全球第一的殊榮，但回頭檢視蔡政府執政後的重大計畫，例如前瞻基礎建設計畫，便僅有公開資訊，而未將資料開放。因此民間若要嘗試視覺化傳播討論，得費力地自行完成資料的判讀文本、填寫資料、寫程式到視覺化，即使真的有社群朋友嘗試進行（見下圖），完成後也早已錯過議題討論顛峰時刻，更遑論實質地提供政府意見反饋。

 

由公民黑客自江明宗繪製的「台南市先進運輸系統路線圖」，是在利用公民科技下，產生的第一張前瞻軌道視覺化地圖。

 

對比蔡總統在之前參加「第十二屆台灣駭客年會HITCON Pacific 2016」的講稿中寫道，「在傳統的觀念裡，政府的身分與駭客有些對立。因為政府是一個科層化組織，而駭客追求的是平等與共享；政府必須扮演管制的角色，而『資訊自由』則是駭客在推動的理念之一」、「駭客文化是跳脫傳統、挑戰現況，而政府組織確實需要這樣的文化，才能刺激組織成長，進而成為創新的動力」等語，對比政府實際在推動政策作為，與蔡總統彼時的宣示實有所差距。

二、上位多頭馬車、脈絡斷裂：從前文可看到，有數個主管機關處理開放資料相關業務，但彼此間推動的脈絡思維斷裂、缺乏連貫。以目前 DIGI+計畫為例，國發會在「建立領域標準格式」中，預計會在數個領域（如：商工、戶役政、防救災、財稅、勞保）建立標準格式，理應當能幫助到以此領域作為服務的資料團隊，但經濟部提出的資料經濟論述，卻未與國發會的計畫銜接。

同時，資料經濟主要負責單位為工業局，但實際上許多具有資料經濟價值的主管單位（災防、氣象）等，都是工業局無從協調的部分，因工業局主要辦理宣傳活動及補助，到後來仍又回到國發會協調。因此筆者認為，開放資料及資料經濟的論述必須互相勾勒，提升資料品質本來就會連帶著應用端受惠，兩者應一併考量。

三、各單位無所適從，衍生奇怪現象：即使所有二級機關都設諮詢小組，但多數部會的諮詢小組對開放資料的內涵不甚清楚，導致前進的程度相異，於是便發生以「開放資料的數量」做 KPI 的怪象，導致濫竽充數的資料集，超過 85% 的資料夾下載次數不到 100 次（影片17:00），或是如公共工程委員會在推動開放資料時為迎合評比，只開放評比項目但實質上被動無作為。

此外，有些各地方政府皆存在的同一業務資料及資料集，彼此開放的格式、欄位、頻率卻都不相同，導致民間要浪費非常多時間做整合，筆者認為這部分中央主管機關應帶頭整合訂定格式、整合各地方政府資料。舉例而言，在勞檢資料公開上，各地勞動局在公布的期程、格式不同，不同民間團體須各自耗費力氣整合全台各地資訊，重複同樣的工作，全然失去開放政府資料的益處；此時中央主管機關勞動部若能統一格式、欄位，將有助於大大提升勞動檢查資訊的透明度。

四、開放資料仍是公務員的負擔：開放資料推動至今，公務員對開放資料本質的理解仍有限。即使開放資料授權條款內有加入免責，公務員也對資料開放出去後續的影響有所疑慮。此外，目前仍未有開放資料自動化的案例，多半須由公務員多費時間產生出來，使開放資料造成公務員額外的負擔，進一步增加公務員對開放資料的抗拒。

五、官民互動越見疲乏：原來分散於各部會、引入民間人士擔任委員的「開放資料諮詢小組」，因性質屬諮詢，而非審議，長期下來民間委員發現影響公部門的能量有限。另外在諮詢小會議召開的頻率，原本為各二級機關「每季召開」（實際狀況是沒有每季召開的也沒有懲罰），但在 2016 年 11 月 25 日行政院資料開放諮詢小組第 4 次會議中裁示，重要部會（內政部、財政部、教育部、經濟部、交通部、農委會、衛福部、環保署、金管會及主計總處）每季召開，其他部會則是「每年召開兩次」，也就是各二級機關「建議每季召開」、一年至少必須召開兩次，反而頻率減少。

六、政府抄襲民間，資料經濟淪為空談：理想上，政府提供品質良好的資料，讓民間開發應用，應該是資料經濟的推動策略，公私兩者應該是夥伴關係互相協力。但現實狀況是，很多長官為了推出「政策亮點」，炒短線編列預算製作 App，App 內容也與民間開發者作品相似，直接斷了民間業者的生路。一旦這類情形反覆出現，民間業者自然不敢貿然開發應用，以免投資開發後卻被政府搭便車而蒙受損失。而公務單位編列預算比起業者自行開發輕鬆，更難有動力及能力維運 App 服務品質，但卻選擇直接進場跟民間業者競爭，讓資料經濟只發生在政府與政府委外業者之間。

即使國發會有「行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則」，規範政府機關開發 App 前，應先經過評估，由適合機關開發者自行或委外開發。但由於此作業原則沒強制力，對各單位的約束效果有限。翻開交通部開放資料諮詢小組最近的會議紀錄寫道：「若以自由市場概念，針對已在線上服務之 App 應讓其與民間競爭，俟一段時間政府使用量很低後再消失較為合理，若貿然下架亦會影響已經穩定使用服務之民眾」、「已於線上的 App 是否可跟民間合作部分則是必然的，現行 App 亦皆為委託符合政府採購法之民間單位開發，若民間機關於相關服務有興趣者，亦可循採購法程序成為開發廠商進行協作」，可看出現階段政府的思維，仍停留在讓廠商接採購標案賺錢的模式，衍生成政府與民間對抗的生態（見下圖），而非打造活絡的資料經濟生態系。

 

引用自台灣開放資料聯盟（ODA）副會長陳坤助「開放資料/創造新產業/公私協力合作」投影片

 

 

首位數位政委 VS. 社群業力引爆

基於上面種種問題，民間社群一直期待在「開放資料」及「資料經濟」領域，上位者能有新的論述、政策及推動藍圖。因此當首位數位政委唐鳳上任時，畢竟是第一位懂真實狀況、技術，且長期跟社群互動、位階又高的政務官，民間當時非常期待。

但在今年 6 月間，社群卻紛紛「業力引爆」，認為政府開放資料業務的推動狀況無進展、政策與流程詬病依舊、氣勢消沉等狀況；另一方面執政黨推動大型計畫時（例如前瞻基礎建設），計畫形成前資訊不透明、擠牙膏式的公開資訊、淪為競選場的說明會，相較唐鳳開放會議逐字、暢談政策履歷，種種「雙軌制」，都讓「唐鳳成為吉祥物」、「政府在洗白式開放（open washing）」等說法產生。

在爬梳了一些對談逐字稿 ，以及唐鳳在媒體舉辦的論壇演講上 ，可看到她認為「避免下命令」、「 想改革必須先組織起來」、「累積相同的第一手經驗才有溝通的基礎」，對應到她推動的每個部會設立開放政府聯絡人，或是自己的小組先會用技術方式解決單位問題，再與機關溝通；看得出來，唐鳳想採用的策略是內化柔軟的方式，讓開放政府的概念或技術潛移默化、由下而上進入公務系統中。

然而，民間對這部分卻是急迫且（原本很）期待，希望在政策上對政府透明度、開放資料的政策有所回應，而且應該有「由上而下」的政策宣示及推動措施，公務員才能依循命令推動政策。另一方面，「公民科技」、「開放資料」本身也漸漸在 buzzword（流行語）的熱潮中消逝。民間也嘗試從其他管道施力，但目前仍未出現有效的著力點。

推動事務的策略落差、民間期待轉落空、開放資料氛圍轉消極及大局勢動盪，形成了業力引爆的火種，目前政府與民間兩條線尚看不到交集。

 

 

看見萌芽中的新作法

即使大環境開放資料氛圍的消沉，仍存在著一些有趣的案例不斷冒出。目前在民間倡議的「資料治理」中，雖然相關討論仍未確立資料治理的內涵，但大部分朝向在系統開發前期，能讓不同業務單位、甚至是民間的資料應用單位，都能一同討論系統的規畫及呈現方式。

文化部文化資源司在近期「台灣社區通」系統更新案中，就嘗試把台灣各縣市的承辦或委外單位，邀請來一同討論資料的形式以及對應用的想像。北市府資訊局及社會局則是合作舉辦工作坊，邀請社福非營利團體來討論社會局的開放資料及應用。在這兩個案例中，公部門及民間團體對系統規畫的想像，便著眼在開放資料未來發展應朝自動化、減輕承辦工作量，或是讓外界有更好應用；筆者認為這些都是未來開放資料能夠實際產生效益，較為健康的發展方式。

此外，公私部門間的溝通管道也陸續開始萌芽，讓雙方在「什麼樣的資料應該開放、如何開放？」有更多直接、實質的互動。北市府推動開放資料的申訴流程，若民眾提案開放特定資料，但被政府機關拒絕，北市府會引入民間委員，召開下一階段的申訴討論；也許開放出來的資料不會完全契合原來需求，但有機會改變形式，以說服機關開放。國發會也檢討了之前開放資料品質不佳的狀況，未來將引入資料品質的檢查機制、建立共用標準，並在一些較具應用潛力的領域，將統整資料格式。但比較困難的是，無論是衝質或衝量，假若更上位沒用心主推，各部會對開放資料的內涵理解有限，這政策還是做不成。

「開放資料專法」也是許多民間提出的議題，基於我國立法時間冗長，民間人士認為早期開放資料先以行政機關規範推動的策略是正確的。但推動過程發現，若要對各機關拘束力、公部門人力、預算上更前進一步，明確立法的法源將成為長久發展的基礎。這部分時代力量智庫也認為，如有法律的規定，或許遇到重大政策必須強制開放資料時，便有所依據，對增進民眾「知」的權利才幫助。

本文試著總結「開放資料」近些時間來的推動狀況，可看出過往的做法已浮現不少問題，而問題的解法至今也還未釐清。部分機關在主事長官的推動下，已漸漸開始摸索修正的方向，然而當問題已顯示出蔡政府推動「數位國家」政策上的結構性問題時，需要的可能不只是政府的決心，還須夠了解全盤的問題及開放資料、資料經濟、甚至資料治理的內涵，才能重新標定方向，在這十字路口選擇對的方向往前進。

（筆者借本文感謝多位社群及公務員夥伴們的努力，才得以將開放資料及公民科技推進到目前程度）

 

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引用來源：當台灣開放資料走到十字路口

發布時間：2017-09-14T02:55:03.853Z