政府App績效不佳的根源:不守法、不重諾 – 政府 App 系列(三)

為了要更了解行政院二級機關,到底是依照了什麼法律,可以「依法行政」來開發那麼多 App,追溯了許多資料後發現了一些法規,反倒是發現,政否機關可能沒有守法,而人民或許可以提起訴願、訴訟或請求國家賠償,以保護自己的權益,避免受損。

以下列出相關法規,提供大眾參考。

行政院早在 2012-01-03 就已經發布一份行政規則:「行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則 」,其內明定了行政院所屬機關在智慧行動裝置、行動化動化服務、行動版網站及行動化應用軟體的相關原則,並且在 2015-07-23 修訂過,我們就來看看,最早的版本裡面關於政府開發 App 的原則是什麼?

院本部頒佈行政規則

2013-01-03 行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則,總說明

隨著無線寬頻網路及智慧型行動裝置的普及,已帶動全球國內外行動化服務的蓬勃發展及另一股資訊產業創新應用之新氣象,舉凡與日常生活相關之氣象查詢、交通運輸查詢、個人金融、影視娛樂、交友聯絡等服務,皆可透過行動裝置隨手取得;另依據行政院研究發展考核委員會一百年度數位機會調查顯示,我國行動上網率已突破百分之七十,顯示行動化服務已成為民眾獲取資訊的來源之一。
有鑑於此,行政院配合第四階段電子化政府計畫之實施,將推動政府行動化服務列為未來發展重點。為確保行政院及所屬各機關所開發行動化服務的品質及提升其服務效能,以提升及打造優質電子化政府,爰擬具「行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則」,共計十六點,其要點如下:
一、 訂定目的。(第一點)
二、 適用對象。(第二點)
三、 相關用詞之定義。(第三點)
四、 各機關提供行動版網站之辦理原則。(第四點)
五、 各機關開發行動化應用軟體前之評估原則。(第五點至第六點)
六、 各機關發展行動化服務應衡酌之事項及其應有之功能。(第七點至第八點)
七、 各機關維運行動化應用軟體之作業原則。(第九點)
八、 各機關推廣行動化應用軟體之作業原則。(第十點)
九、 各機關辦理行動化服務安全管理作業原則。(第十一點)
十、 各機關應落實績效管理機制,定期檢討服務成效。(第十二點)
十一、 各機關發展行動化服務之收費原則。(第十三點)
十二、 各機關得自行訂定相關規定之原則。(第十四點)
十三、 準用本作業原則之對象。(第十五點)
十四、 各級地方政府及所屬機關(構)得參考本作業原則之規定發展行動化服務。(第十六點)

2012-01-03 行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則

中華民國101年1月3日院授研訊字第1012460006號函訂定發布
說  明:
檢送行政院及所屬各機關行動化服務發展作業原則、總說明及逐點說明各1份。
法規內容:
一、 行政院為確保所屬各級機關之行動化服務品質及提升其服務效能,特訂定本作業原則。
二、 本作業原則適用對象為行政院及所屬各級機關(以下簡稱各機關)。
三、 本作業原則用詞定義如下:
(一) 智慧型行動裝置:指具可移動性、無線上網功能、允許使用者自行連網下載安裝應用軟體並可透過觸控面板進行操作等特性之個人化裝置,主要為智慧型手機或平板電腦。
(二) 行動化服務:指搭載於智慧型行動裝置供使用者運用之應用服務,主要為行動版網站及行動化應用軟體。
(三) 行動版網站(Mobile Web):民眾透過智慧型行動裝置上網瀏覽之網站服務。
(四)行動化應用軟體(Mobile Application; Mobile App):民眾自行下載安裝於智慧型行動裝置之資訊軟體。
四、 各機關建置網站宜同步提供行動版網站,行動版網站建置規範應參照「政府網站版型與內容管理規範」辦理。
五、 各機關開發行動化應用軟體前,宜優先評估將政府資訊開放民間加值創新應用之可行性;其經評估屬應由機關開發者,再由機關自行或委外開發。
六、 各機關自行或委外開發之行動化應用軟體宜以提供主動服務為內涵,並以達成簡化服務流程、提升服務效能、創新使用體驗等為目標,並考量後續維運之財務規劃,作為評估自行或委外開發及訂定優先順序之發展原則。
七、 各機關發展行動化服務應衡酌機關之資源,優先發展能提供多數服務對象取用之服務。
八、 各機關行動化服務應有可資識別服務提供者之資訊或圖像,並設有意見回饋或問題諮詢功能,俾彙整使用者意見,持續精進服務內容。
九、 行動化服務應隨各作業系統或標準開發工具版本更新,進行穩定性調整作業,以確保服務穩定運行。
十、 各機關行動化應用軟體,宜從使用者之需求,優先嵌入「行動電子化政府服務推播元件」,串連其他機關之服務,共同整合推廣政府服務。
十一、 各機關應依據個人資料保護相關法規及行政院訂定之政府資通安全管理規定,辦理行動化服務安全管理作業,維持應用系統之安全與穩定運作。
十二、 各機關發展行動化服務應建立績效管理機制,定期檢討服務成效。
十三、 各機關發展行動化服務以免費提供民眾、組織團體或企業使用為原則。但有特殊業務需求,各機關得依規費法等相關法規之規定,徵收費用。
十四、 各機關得視需要,依據本作業原則,訂定相關規定。
十五、 國營事業、國立學校及行政法人得準用本作業原則之規定。
十六、 各級地方政府及所屬機關(構)得參考本作業原則,發展行動化服務。

下屬機關不遵守法規

這個原則的第五點,已經非常明確指出,政府單位在開發 App 前,應該優先評估將政府資訊開放民間使用的可行性,若沒有,再評估應真的應該自行開發,才去開發 App。

但從「行政院各二級機關 App 開發統計報告」這份報告的結果看來,行政院的所屬機關,真的有「優先評估將政府資訊開放民間使用的可行性」嗎?

看到的結果是行政院所屬機關,在 2012 作業原則發布後,更是大量拼命的開發 App,各個機關是否在第五點,只看到這一句而已「經評估屬應由機關開發」,也就是非由機關自己開發不可!沒看到前面更寫著「應該優先評估將政府資訊開放民間使用的可行性」這一句話呢?

現在已經 2017 年了,我們回頭來問行政院,各機關在 2012-01-03 之後所開發的 App,在開發之前是否有「優先評估將政府資訊開放民間加值創新應用之可行性」相關的報告或資料?

如果有,請提供出來以供大眾檢視其 App 開發的可行性評估。

應該先開放資料

而在隔一年之後的 2013-02-23,行政院另外頒訂一份行政規則:「行政院及所屬各級機關政府資料開放作業原則」,內容如下:

一、為推動行政院及所屬各級機關(以下簡稱各機關)政府資料開放,結合民間資源及創意,達成施政便民及公開透明之目的,特訂定本原則。
二、政府資料開放之範圍,為各機關於職權範圍內取得或做成,且依法得公開之各類電子資料,包含文字、數據、圖片、影像、聲音、詮釋資料(metadata)等。
三、本原則用詞,定義如下:
(一)政府資料開放:政府資料以開放格式於網路公開,提供個人、 學校、團體、企業或政府機關等使用者,依其需求連結下載及利用。
(二)資料集:一群相關電子資料之集合,為政府資料開放之基本單位。
(三)開放格式:不須使用特定軟體或硬體即可取用資料集內容之檔案格式。
四、政府資料以開放為原則。但敏感性資料或有其他特殊情形,各機關得敘明理由經首長核可不予開放。
前項但書所定情形,各機關應定期檢討有無適時開放必要。
五、政府資料開放應以中央二級機關為中心,統籌規劃其所屬機關資料集管理,並集中列示於政府資料開放平臺(data.gov.tw),供使用者連結下載及利用。
六、各機關開放之資料集,不得任意分割,以確保其完整性,並應強化資料品質,力求資料之正確性及時效性。資料集應採開放格式提供,逐步達成機器對機器識別讀取及利用。
七、各機關於政府資料開放時,應訂定相關使用規範,並以允許使用者自由加值應用為原則;資料內容有限制使用之必要時,應於使用規範中定明其使用限制。
前項使用規範,應包括使用者承諾事項、政府機關責任之限制及終止條件等,其涉及著作權之授權利用者,並應定明授權方式及範圍。
八、使用者依前點使用規範之約定利用政府資料者,各機關以無償提供為原則。但有特殊業務需求者,得約定收費方式及金額,並定期檢討該約定;其收費,並得依資料使用目的或使用模式約定不同費率。
九、各機關設立網站提供政府資料開放服務者,應建立意見回饋機制、資料正確性回報及問題諮詢管道,並應綜整使用者意見,持續精進服務內容,必要時得請資料集提供機關對於使用者意見進行改善或說明。
十、各機關未依本原則開放政府資料,或使用者對已開放政府資料之完整性及時效性提出精進建議時,行政院研究發展考核委員會得協調各機關改善之。
十一、各機關發展創新應用服務時,宜優先以政府資料開放方式推廣個人、學校、團體、企業提供創新服務及開發加值應用。
十二、各機關辦理政府資料開放作業,應建立績效管理及推廣機制,並定期評估檢討執行成效,對積極推動有功人員應優予獎勵。
十三、各機關辦理政府資料開放作業,應依據個人資料保護法、行政院及所屬各機關資訊安全管理要點等相關規定,辦理個人資料保護及資訊安全管理作業。
十四、政府資料開放之相關執行規範,由行政院研究發展考核委員會另定之。
十五、各機關得視需要,在本原則所定範圍內,訂定政府資料開放相關規定。
十六、公營事業機構、公立學校及行政法人,得準用本原則之規定辦理資料開放。
十七、地方政府得參照本原則,另訂規範辦理各該政府及所屬各級機關政府資料開放作業。

這個作業原則中的第 11 點也提到,應該把政府資料優先開放出來。

依法處置?

這兩份作業原則屬於行政規則,而行政程序法中有一些相關的規定:

第 1 條

為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序,確保依法行政之原則,以保障人民權益,提高行政效能,增進人民對行政之信賴,特制定本法。

第 4 條

行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。

第 7 條

行政行為,應依下列原則為之:

一、採取之方法應有助於目的之達成。

二、有多種同樣能達成目的之方法時,應選擇對人民權益損害最少者。

三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。

第 8 條

行政行為,應以誠實信用之方法為之,並應保護人民正當合理之信賴。

第 159 條
本法所稱行政規則,係指上級機關對下級機關,或長官對屬官,依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作,所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰
一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。
二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權,而訂頒之解釋性規定及裁量基準。

第 160 條
行政規則應下達下級機關或屬官。行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則,應由其首長簽署,並登載於政府公報發布之。

第 161 條
有效下達之行政規則,具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。

政府機關這五、六年來, 「左手推動開放資料,右手大幅開發應用」,甚至當人民所開發的 App 市場,辛苦草創了一定的市場規模後,看到成績不錯,政府機關就自己跳進去開發並收割,甚至違反當初說不開發 App 的承諾。

這是否違反了行政程序法的精神,沒有誠實信用!沒有人民讓信賴使用你所開放的資料!更甚是直接侵害人民的權益!

行政程序法中,沒看到下屬機關如果不遵照上級機關所頒佈的「行政規則」,會受到怎樣的懲處,就以目前的現況而言,「公務員懲戒法」是否可以懲戒這樣行為呢?

行政院本部對於所屬二級機關,這樣持續好幾年的行為,您的看法如何,您會做何處置呢?

訴願、訴訟、國家賠償

如果 App 的開發者,因為政府的開發或是介入,導致權益受損,是否有違憲法第15條,保護人民工作權及生存權之意旨,而個案嚴重時,甚至可能產生違反法規的爭議,而導致權利受損民眾提出陳情、訴願,或訴訟之聲請。

憲法 第 15 條

人民之生存權、工作權及財產權,應予保障。

我舉兩個例子,一直是台灣的  App 開發者,與政府之間互相拉扯的問題:

  1. 本國的 App 開發者,原本所創造的市場,遭受政府開發或是介入,進行市場的搶奪侵佔,不管題目是交通、氣象、民生、防詐騙、叫車服務、公害檢舉、價格查詢、、、等等。
  2. 前些年民間的 App ,利用政府資訊或資料而開發的 App,結果遭受政府單位檢舉,指稱「著作權」、「版權」之故要求下架,明明許多資料都是「政府資料」,只是當時開放資料政策尚未明朗,這些被犧牲的開發者,如何賠償?

依照行政程序法

第 168 條

人民對於行政興革之建議、行政法令之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護,得向主管機關陳情。

第 172 條

人民之陳情應向其他機關為之者,受理機關應告知陳情人。但受理機關認 為適當時,應即移送其他機關處理,並通知陳情人。 陳情之事項,依法得提起訴願、訴訟或請求國家賠償者,受理機關應告知 陳情人。

也就是當政府機關可能沒有守法,或是違反自己所訂定的行政規則,或是行政行為 侵犯到 憲法 所保證人民的權益之時,人民或許可以提起「訴願」、「訴訟」或「國家賠償」。

若,有一天,當這些原本屬於 App 開發者,原本已經獲得的市場權益,甚至辛苦開發的市場,被政府機關毫不留情的搶奪,開始對行政機關提起訴願或是行政訴訟之時,不論輸贏之時,這不會是我們所樂見的景象。

你說這樣的法條,是否適用?是否成立?留待更專業的朋友一起討論,但公部門要與民間合作的第一步,本來就得要是:守法令與重然諾。

我衷心的期盼政府機關,認真檢討自己的行政行為,是否侵害人民之權益,別以為一個小小的 App 沒什麼,從小小的行政行為,就可以理解行政單位在執行政策時候的心態與作法,但人民的權益,不該是這樣被犧牲。

別再以為政府自行開發一個 App,沒什麼了!錯誤的政策行為,盲目的政策工具選擇,造成的是雙輸的結果,而不是原本期待公私協力合作的美好願景。

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